Propositions pour le projet PS 
(groupe de travail national : enjeu international)

1. DIAGNOSTIC 

Le conflit irakien et israélo-palestinien nous rappelle quotidiennement les faiblesses et les manquements de la politique étrangère européenne. Bien qu'inscrite dans les textes du Traité de Maastricht (1992), l'action extérieure de l'Union européenne n'en est toujours qu'à ses premiers balbutiements car elle demeure en compétition avec les politiques des États, enracinées dans une histoire, des stratégies et des intérêts nationaux. 

Cependant, la politique étrangère européenne pourrait facilement réaliser des progrès dans le domaine de la coopération au développement où les politiques nationales reposent sur des intérêts au caractères stratégiques limités, bien que la coopération au développement puisse avoir aussi pour objet de protéger des intérêts économiques nationaux. Cette coopération en matière de développement pourrait à son tour conduire à une dynamique positive de coopération entre les différentes diplomaties nationales, et cela à de multiples niveaux. 

Les États européens sont des acteurs de la coopération au développement, au travers tout d'abord d'actions nationales généralement définies par une agence gouvernementale de développement (cf. ci-dessous) qui peut à son tour agir au travers d'agences privées et d'ONG, ensuite au travers d'actions définies par la Commission européenne, et enfin au travers du soutien financier aux organisations multilatérales, internationales ou régionales (Secrétariat, programmes et agences des Nations Unis, et autres organisations telles que OSCE, CICR...). 
On retrouve malheureusement très peu de cohérence entre les différentes politiques des États membres définies au niveau national, européen et multilatéral. Le projet de Traité constitutionnel ne règle en rien cette question puisque la coopération au développement et l'aide humanitaire demeure une compétence partagée entre les États et l'Union européenne, c-a-d que « …l'Union dispose d'une compétence pour mener des actions et une politique commune, sans que l'exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d'empêcher les États membres d'exercer la leur » (Art. I-14, Projet de Traité constitutionnel). 

En théorie, « la politique de coopération au développement de l'Union et celles des États membres se complètent et se renforcent mutuellement » (Art III-316). En pratique, rien n'oblige les États membres à faire ainsi. Même au sein de l'Union européenne, l'aide au développement est gérée par différents services de la Commission, alors que la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) définie séparément n'intègre pas la dimension du développement. 

Puisque l'Union européenne (UE) a depuis le Traité de Rome (1957) une compétence exclusive en matière commerciale, seul le représentant de la Commission (c-a-d Peter Mandelson qui a remplacé Pascal Lamy en tant que Commissaire au commerce dans la nouvelle Commission) est habilité à négocier au nom de l'UE et de ses États membres, en particulier et cela jusqu'en 1995 dans le cadre des négociations du GATT, depuis lors dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) qui l'a remplacées. Bien que les États membres de l'UE puissent être présents au moment des négociations, ils n'ont aucune voix au chapitre. Le poste de Commissaire au commerce est ainsi l'un des plus importants dans la Commission européenne. En définitive, il y a une totale unité européenne sur la question de la politique commerciale, sauf peut-être en ce qui concerne la définition même de ce qui constitue le commerce (questions actuelles concernant les services, ou les biens culturels) mais c'est une autre question !

Les propositions suivantes se situent au-delà de la coopération européenne en matière commerciale dans le cadre de la coopération en matière de Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). La PESC qui touche à la sacro-sainte souveraineté historique des États exige l'unanimité dans la prise de décision. Mon propos a trait à dynamiser de manière réaliste la PESC au travers d'une coopération croissante des politiques de développement, considérant que la coopération au développement est l'un des axes de la politique étrangère des États qui touche le moins à leurs « ambitions nationales ».

2. PROPOSITIONS 

L'Union européenne et ses États membres pourraient aisément améliorer la coordination de leur action de développement en s’attachant tout d’abord à une gestion concertée des programmes des Nations unies qu'ils financent. À la différence des Agences des Nations Unies (UNESCO, OIT, OMS, FAO, FMI, Banque mondiale...) qui sont des organisations totalement indépendantes de l'ONU avec un mode de fonctionnement propre, les programmes des Nations Unies (UNHCR, UNICEF, PNUD, PAM.) sont des organisations dont les stratégies sont définies par l'ONU (Assemblée générale et Conseil économique et social). La gestion de chaque programme est confiée à un conseil d'administration (Executive board) composé d'une trentaine à une cinquantaine d'États qui sont les principaux donateurs du programme (grosso modo les Pays du Nord). C'est le conseil d'administration de chaque programme qui accepte ou rejette les projets préparés par le secrétariat du programme. Or le financement de ces programmes provient en général à plus de 40% de l'Union européenne et de ces États membres, faisant de l'Europe le premier donateur en matière de développement. 

Ainsi, afin de mieux faire entendre sa voix, l'Europe devrait être représentée par un seul et unique Ambassadeur auprès des programmes des Nations Unies, l'Ambassadeur représentant á la fois l'Union et les États membres. Jusqu'à maintenant, la voix de l'Europe a été dispersée entre les diplomates des États et de l'Union. 

De la même façon, l'Europe pourrait être représentée par un unique Ambassadeur dans les Agences des Nations Unies, réforme qui serait plus facilement applicable dans les Agences dont le caractère technique n'est pas de nature stratégique pour les États membres : santé (OMS), culture/éducation (UNESCO), alimentation/agriculture (FAO), travail (OIT)... Bien entendu, dans un premier temps il sera plus difficile pour certains États européens d'accepter que ce type de réforme concernent aussi les organisations internationales bancaires et monétaires (Banque mondiale et FMI). 

De toute façon, l'Europe devrait agir pour que les agences des Nations Unies deviennent de simple programme sous l'égide de l'ONU. Ceci libérerait en effet des financements importants pour de nouvelles actions de développement sur le terrain. La distinction entre agences et programmes des Nations Unies est de nature historique, les agences des Nations Unies ayant été créé par les États avant ou au même moment que l'ONU. Les programmes des Nations Unies ont été par contre créés depuis dans le cadre de l'ONU. Or, près de 50% des fonds de ces agences sert à financer un important secrétariat dont la fonction principale est administrative : organiser les assemblées annuelles, composées des 185 États des Nations Unies. Il y a donc redondance puisque ces mêmes États discutent de questions similaires au sein de l'Assemblée générale et du Conseil économique et social de l'ONU. L'objectif serait que les stratégies de ces organisations soient définies de manière coordonnée dans le cadre de l'ONU, où chaque État membre a un poids électoral similaire, alors que la conduite des actions pourrait être entreprise par un Conseil d'administration composé des pays donateurs. 

Cette coopération renforcée entre États membres de l'Union européenne dans les actions de développement pourrait facilement s'articuler sur le terrain au travers des représentations diplomatiques des États membres dans les pays tiers. Seuls quelques États tels que le Royaume Uni, la France et l'Allemagne et à moindre degré l'Italie ont des représentations diplomatiques dans la plupart des pays tiers. Ces représentations diplomatiques pourraient servir de relais et de soutien stratégique des actions de développement aussi bien de l'Union européenne que de ses États membres, en particulier en ce qui concerne des questions politiques sensibles (corruption, abus de pouvoir, détournement...) qui peuvent toucher à la mise en application des projets de développement. Bien que l'Union européenne ait déjà des représentations diplomatiques dans de nombreux États, son poids en tant qu'institution est relativement limité. 

Il est à noter que concernant la « représentation diplomatique unifiée de l'UE », il y a dans de nombreux pays « un représentant de l'UE qui a rang d'ambassadeur ». Le problème est que ce représentant ne représente que la Commission (et ses prérogatives limitées à l'international) et dépend à ce titre du Commissaire aux Affaires extérieures qui est actuellement Benita Ferrero-Waldner, après avoir été pendant longtemps Chris Patten (c'est ce qu'on appelle le 1er pilier dans le cadre des Traités de Maastricht et d'Amsterdam). Le Représentant de l'UE dans les pays tiers ne dépend en aucune manière de Javier Solana, Haut Représentant de la Politique Étrangère et de Sécurité Commune/ PESC (2éme Pilier dans le cadre de ces Traités), qui est indépendant de la Commission et qui traite des questions « stratégiques » définies comme telles par le Conseil européen (c-a-d par tous les États membres). 

Dans une situation de crise, le Conseil Européen nomme généralement un Représentant spécial dans le pays concerné (Alain Leroy en Macédoine en 2001). Ce dernier rend compte non à la Commission mais à Javier Solana, et à travers lui à tous les États membres. Hors situation de crise, c'est l'Ambassadeur de l'État qui détient pour six mois la Présidence du Conseil européen (actuellement les Pays-Bas) qui joue ce rôle (souvent de manière informelle). Si la « Présidence » n'a pas d'Ambassade dans le pays concerné, c'est plus compliqué. La « Présidence » peut choisir un État de l'Union qui le représentera dans le pays. Par exemple, avant qu'Alain Leroy soit nommé en Macédoine en 2001, la Suède qui présidait alors le Conseil européen avait choisi l'Ambassadeur du Royaume-Uni dans ce pays pour représenter le Conseil européen. Qui se rappelle que pendant toute la crise en Macédoine, le chef de la délégation de l'Union européenne était Pinto Texeira ? Et pour cause, il n'était pas invité à la table des négociations où il y avait d'un côté l'État Macédonien et de l'autre les représentants des factions rebelles, avec comme intermédiaire Alain Leroy, les représentants de l'OTAN et de l'OSCE qui eux-mêmes travaillaient en étroite coopération avec les Ambassades en Macédoine des pays occidentaux (USA, RU, France, Allemagne). 

Tout cela pour indiquer qu'il y a dans chaque pays tiers deux individus qui représentent à ce jour l'UE: le chef de la délégation de l'UE qui représente en fait la Commission, et l'Ambassadeur de l'État qui préside le Conseil européen, et qui représente les États membres. Dans les faits, c'est ce dernier qui a prééminence même si cela n’apparaît pas de manière flagrante car ses interventions sont surtout informelles. En effet, même si tout ce qui concerne la gestion courante des programmes de développement de l'Union est du ressort du chef de la délégation de l'UE, tout le reste, plus politique (en particulier en ce qui concerne les choix stratégiques à faire lorsqu'il y a des guerres civiles et autres conflits internes, problèmes graves de droit de l'homme ou crise humanitaire..) est du ressort de l'Ambassadeur de l'État qui préside le Conseil européen. D'ailleurs ne nous y trompons pas, les États tiers en question ont très peu de respect pour le chef de la délégation de l'UE en ce qui concerne ces questions « politiques », sachant très bien que ce sont les États membres de l'Union qui tirent les ficelles à ce niveau. 

Or la coopération au développement n'est jamais innocente, elle est aussi de la « politique [étrangère] par d'autres moyens ». Prenons un exemple concret : lorsqu'un projet de l'UE, des Nations Unies ou autres organisations, fait face dans sa mise en application à un manque de coopération des services administratifs du pays tiers (en particulier du fait de la corruption de ces services) et que ces organisations n'arrivent pas à faire entendre raison au pays tiers (cela arrive tous les jours !), comment ces organisations peuvent-elles trouver une solution ? Très simplement en faisant intervenir les services diplomatiques des États qui ont une Ambassade dans ce pays tiers. Bien entendu, les services diplomatiques de ces États seront d'autant plus prêt à intervenir qu'ils considèrent le projet en question comme « stratégique ». Prenons un exemple inverse : que peut faire un État membre de l'UE qui considère que la politique d'un pays tiers n'est pas conduite « dans la bonne direction » (abus flagrante des droits de l'homme par exemple) ? Il peut faire intervenir son Ambassade dans le pays tiers en question pour « réduire » l'impact des programmes de développement dont il a plus ou moins le contrôle par le financement, et en même temps faire comprendre au pays tiers que s'il changeait de politique l'État membre de l'UE en question pourrait de même changer la sienne à son égard. 

C'est d'ailleurs une des plus grandes avancées du Traité constitutionnel que « d'essayer » de régler ce dilemme. Dans le cas où le Traité serait ratifié, le ministre des affaires étrangères de l'UE qui sera nommé portera 2 chapeaux, Commissaire aux affaires extérieurs et Haut Représentant de la PESC. Cependant, lorsqu'il agira en temps que responsable de la PESC, sa représentation diplomatique en tant que telle dans les pays tiers restera limitée puisqu'il devra « s'appu[yer] sur un service européen pour l'action extérieure...qui travaille[ra] en étroite collaboration avec les services diplomatiques nationaux » (Traité, Art III, 296.3). À ce niveau, « l'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure [devront être] fixés par décision européenne du Conseil ». Dans la pratique, cela signifie que les Ambassades des grands pays de l'UE devront donc continuer à coordonner leur action diplomatique dans les pays tiers mais cette fois-ci avec le Ministre des affaires étrangères de l'UE. 

Les représentations diplomatiques des États membres devraient porter une attention toute particulière aux évaluations des projets de développement financés directement ou indirectement par les États européens (c-a-d par les agences de développement gouvernementales des pays européens ainsi que par les ONG, ou des programmes et agences des Nations Unies financés par les États européens) et ainsi servir de relais et de soutien stratégique des actions de développement aussi bien définies par l'UE que par les États, en particulier en ce qui concerne les questions politiques sensibles (corruption, abus de pouvoir, détournement...) qui peuvent toucher à la mise en application des projets de développement. A ce propos, il est à noter que les actions de développement des ONG ou des Nations Unies n'ont pas nécessairement un meilleur rendement que les actions bilatérales, surtout si elles s'organisent à l'abri de tout contrôle autre que celui de l'État récipiendaire. 

Pour permettre une meilleure coopération au développement, il est nécessaire que la France développe une compétence en la matière à l'image de ce qui se pratique ailleurs en Europe, en mettant en place une Agence de développement digne de ce nom, définissant et contrôlant la politique de développement à tous les niveaux : bilatéral, européen et multilatéral. L'Agence française de développement (AFD) récemment créée n'a en effet que des prérogatives limitées en terme de développement et fait pâle figure non seulement par rapport à ses consœurs britanniques (DFID) ou allemandes (GTZ) mais aussi par rapport à ses consœurs suédoises (ASDI/Sida) ou danoises (DANIDA). Sans institution de développement réellement représentative, la France apparaît défendre essentiellement des intérêts nationaux au travers de ses actions de développement. 

Le manque de cohérence entre les politiques nationales de développement et celles de l'Union européenne provient aussi du fait qu'elles sont définies dans des termes larges, sources d'interprétation multiples. Ainsi, « l'objectif principal de la politique [de coopération au développement] de l'Union...est la réduction et, à terme, l’éradication de la pauvreté » (Art. III-316.1, Projet de Traité constitutionnel). La coopération au développement souffre aussi d'un manque cohérence en étant définie indépendamment des intérêts stratégiques de l'Union et de ses membres, intérêts qui sont formulés dans le cadre de la PESC. Ainsi, c'est le rôle de la PESC « de développer et renforcer la démocratie et l'État de droit » des pays tiers. 

Pourtant c'est lorsque la coopération au développement est inscrite dans un cadre stratégique qui la dépasse qu'elle peut conduire à des succès plus importants. C'est le cas par exemple depuis 1999 du pacte de stabilité pour les pays des Balkans, pacte dont l'objectif est de soutenir ces pays « dans leurs efforts pour renforcer la paix, la démocratie et le respect des droits de l'homme ainsi que la prospérité économique afin d'établir la stabilité dans la région ». Des programmes de développement particuliers pour chaque pays (CARDS) ont été formulés pour prendre en compte non seulement les intérêts stratégiques de l'Union et de ses États membres mais aussi de ceux de l'État récipiendaire. 

Afin de renforcer la cohérence de la politique de développement de l'Union européenne et de ses États membres, ces derniers devraient définir au préalable un cadre de type « pacte de stabilité » pour différentes zones géographiques, en particulier celles dans lesquelles un conflit sévi (l'Afrique du Nord, le Proche-Orient, l'Afrique de l'Ouest, l'Afrique des Grands Lacs, la Corne de l'Afrique etc...). C'est dans ce cadre que la politique européenne de développement devrait s'intégrer. 

Sur le fonds, la politique de l'UE dans le domaine de la coopération au développement sera clarifiée avec le Traité constitutionnel. Bien que son « objectif principal ...[demeurera] la réduction et, à terme, l'éradication de la pauvreté », la politique de l'UE dans le domaine de la coopération au développement sera « menée dans le cadre des principes et objectifs de l'action extérieure de l'Union » (Traité, Art III-316.1). Ces principes sont « la démocratie, l'État de droit, l'universalité et l'indivisibilité des droits de l'homme et des libertés fondamentales... » (Traité, Art III-292.1). Bien évidemment, rien n'est dit dans le Traité sur l'application pratique de ces principes dans des contextes régionaux. 

Ces propositions reconnaissent indirectement qu'il est très difficile pour les États membres de l'UE de remettre en question du jour au lendemain certains de leurs liens historiques privilégiés avec des pays tiers, comme c'est le cas pour la France et le Royaume uni avec leurs ex-colonies (on s'en rend compte actuellement avec l'action politique de la France en Côte d'Ivoire ou du RU au Zimbabwe). Pour faire avancer la PESC sans affronter de face les intérêts des États membres, il serait ainsi judicieux que ces derniers définissent de manière préliminaire au niveau théorique des stratégies communes d'interventions dans les différentes régions du globe (surtout celles en crise) du type « pacte de stabilité » (comme c'est déjà le cas pour les Balkans), stratégies qui intègrent les politiques nationales de coopération au développement (ainsi que la politique commerciale européenne). Ces stratégies régionales (par exemple en Afrique de l'Ouest) doivent pouvoir offrir des réponses à des questions simples. Par exemple : quels sont les objectifs politiques que l'UE veut atteindre en Afrique de l'Ouest (y compris au niveau du développement) ? Quels sont les moyens que l'UE et les États membres ont à leurs dispositions (coopération économique, financière, commerciale, à la défense et au développement) pour atteindre ces objectifs ? 

De nombreuses discussions seront nécessaires avant que ces stratégies régionales puissent être définies en commun. Elles auront cependant l'avantage de permettre au futur Ministre des affaires étrangères de l'UE ainsi qu'aux États membres de disposer d'« une feuille de route » lorsqu'une crise survient dans un pays tiers afin de réagir de manière plus coordonnée, rapide et efficace. 

Dans de nombreux pays tiers, les ambassadeurs des États membres de l'Union ont déjà pris l'habitude de se réunir de manière régulière (souvent une fois par semaine) afin de coordonner leur position. Il s'agit donc à ce que ces discussions régulières prennent en compte les programmes de développement des États membres et de l'UE et ainsi permettent de rendre plus cohérente la politique européenne. L'objectif ultime est de limiter le saupoudrage des politiques nationales (et de l'UE) de coopération au développement, à l'assistance économique et même à la défense. 

En définitive, l'Union européenne et les États membres doivent essayer de faire « masse » dans leur relation stratégique avec les pays tiers à l'aide des différents moyens qu'ils ont à leurs dispositions. Cette coopération coordonnée à tous les niveaux permettra à ce que soit plus facilement atteint "l'objectif principal" de l'UE dans la coopération au développement qui est « l'éradication de la pauvreté » dans « le cadre des principes et objectifs de l'action extérieure de l'Union » (Traité constitutionnel, Art.III-316) : « la démocratie, l'État de droit, l'universalité et l'indivisibilité des droits de l'homme et des libertés fondamentales... » (Traité, Art. III-292).

Le poste de ministre des affaires étrangères de l'Union, établi par le Projet de Traité constitutionnel, a été créé pour renforcer cette cohérence en contribuant « par ses propositions à l'élaboration de la politique [étrangère et de sécurité commune de l'Union] » (Art. I-28.2, Projet de Traité). Mais puisque les États européens dans le cadre du Conseil européen continueront à définir « les intérêts stratégiques de l'Union » et à « fixer les objectifs de la PESC » (Art I-40.2, Projet), commençons dès maintenant, nous socialiste français, à ouvrir une discussion dans le Parti, dans le Parti socialiste européen et dans ses différentes composantes, à propos des intérêts stratégiques de l'Union européenne afin qu'elle mette en place le plus rapidement possible une politique de développement plus juste et plus efficace, qui dynamiserait à terme sa politique étrangère. 

Peter Erhardy, Section de Suède, FFE/PS, 15 janvier 2005